O Processo Legislativo está em fase de implantação do novo sistema eLegis. Durante esse período, as informações estão sendo migradas e atualizadas, podendo não ser apresentadas em tempo real até a conclusão do processo.
MENSAGEM Nº 0005/14-GEA
Excelentíssimo Senhor Deputado Presidente e demais membros da Assembleia Legislativa do Estado:
Tenho a elevada honra de dirigir-me a Vossa Excelência e aos demais Deputados que integram essa Casa Legislativa e comunicar que, na conformidade do disposto § 1º do Art. 107 da Constituição do Estado do Amapá, vetei totalmente o Projeto de Lei Complementar nº 001/2013 – AL, de autoria do Deputado Eider Pena, que dá nova redação ao artigo 10, da Lei Complementar nº 005, de 18 de agosto de 1994, que institui o Código de Proteção ao Meio Ambiente do Estado do Amapá e dá outras providências.
RAZÕES DO VETO:
Com o devido respeito, tenho por dever vetar este projeto de lei, por afronta a preceitos da Constituição do Estado do Amapá e da Constituição Federal.
No nosso sentir o projeto de lei em questão, embora tenha em seu conteúdo objetivo nobre, está eivado de vício de iniciativa e vícios materiais, que redundam na inconstitucionalidade de toda a norma.
O objeto do presente Projeto de Lei Complementar versa acerca de nova sistemática para o licenciamento ambiental que deve ser concedido pelo órgão ou ente responsável pertencente à estrutura administrativa do Estado do Amapá.
Pesquisando sobre o conceito de licenciamento ambiental encontramos as seguintes definições extraídas do ordenamento pátrio:
“procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental.” (Art. 2º, I da Lei Complementar 140/2011).
“procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreen-dimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.” (Art. 1º, I da Resolução do CONAMA 237/1997).
Podemos então perceber que o licenciamento é um procedimento administrativo, ou seja, conjunto de atos administrativos que ligados por uma sucessão lógica almeja uma finalidade. Como conjunto de atos adminis-trativos, temos que o licenciamento ambiental é ato típico da administração pública.
O presente projeto de lei foi deflagrado por iniciativa parlamentar, mas, com o devido respeito, entendemos que o mesmo deveria ter sido feito pelo Chefe do Poder Executivo, pois altera ou modifica as atribuições de órgão ou ente público pertencente à estrutura do Estado na tarefa de fiscalizar e promover a aplicação das normas protetivas do meio ambiente em nosso território, no caso o IMAP.
Observamos violação frontal ao artigo 104 parágrafo único inciso V da Constituição do Estado do Amapá, que disciplina:
“Art. 104. A iniciativa das leis complementares e ordinárias ...
Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:
(...)
V – criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos da administração pública estadual;”
A regra acima transcrita não é vazia de conteúdo. Além de instrumentalizar o princípio da separação e harmonia entre os Poderes, a regra visa evitar a criação de normas que modifiquem a organização da administração pública sem que haja um prévio e necessário estudo que permita que o projeto de lei seja efetivamente cumprido.
O PL em comento gera atribuições para o órgão responsável pela fiscalização e licenciamento ambiental no Estado do Amapá.
Criar atribuição para um órgão ou ente da administração pública sem que haja uma prévia e profunda análise de viabilidade pela administração pública que será responsável pela concessão e fiscalização do serviço, pode acarretar instabilidade jurídica e certamente ocasionará dificuldades na fiscalização de serviço público essencial para população, no caso para o meio ambiente. Razão pela qual o texto Constitucional é claro em conferir iniciativa privativa de normas jurídicas locais ao Chefe do Poder Executivo, pois será esse poder o responsável pela concessão do serviço e fiscalização do mesmo.
Nossa Corte Maior tem sido rigorosa no controle de constitu-cionalidade de normas que não respeitem a iniciativa do Chefe do Poder Executivo na deflagração do processo legislativo, no que pedimos vênia para transcrever:
"É indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/2001, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgão pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação." (ADI 3.254, Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 16-11-2005, Plenário, DJ de 2-12-2005.) No mesmo sentido: AI 643.926-ED, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 13-3-2012, Primeira Turma, DJE 12-4-2012; RE 586.050-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 28-2-2012, Segunda Turma, DJE de 23-3-2012.”
Com fulcro no texto expresso da Constituição do Estado do Amapá e precedentes jurisprudenciais, defendemos, com o máximo respeito, que o Projeto de Lei em questão padece de vício insanável de iniciativa.
Ademais, mesmo que não seja considerado o vício formal acima destacado, merece ser ressaltado que vislumbramos vícios materiais em quase todos os pontos do Projeto em apreço, de maneira que por arrastamento dos demais dispositivos dependentes nos leva a concluir pela inconstitucio-nalidade material de todo o projeto de lei.
Antes de analisarmos todos os dispositivos do projeto de lei em questão, acreditamos que seja útil abordar o posicionamento do STF com relação à competência legislativa em matéria de meio ambiente.
O exercício da competência legislativa em matéria ambiental é concorrente, ou seja, os entes da federação podem legislar sobre a matéria, nos termos do artigo 24 VI e XII da CF de 1988. Nesse sentido é o posicionamento do STF:
“Proteção ambiental e controle de poluição. Legislação concorrente: União, Estados, Distrito Federal. CF, art. 24, VI e XII.” (AI 147.111-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 22-6-1993, Segunda Turma, DJ de 13-8-1993.)
“Arts. 2º, 4º e 5º da Lei 10.164/1994 do Estado do Rio Grande do Sul. Pesca artesanal. Inconstitucionalidade formal. A CB contemplou a técnica da competência legislativa concorrente entre a União, os Estados-membros e o Distrito Federal, cabendo à União estabelecer normas gerais e aos Estados-membros especificá-las. É inconstitucional lei estadual que amplia definição estabelecida por texto federal, em matéria de competência concorrente." (ADI 1.245, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 6-4-2005, Plenário, DJ de 26-8-2005.)”
Pertence à União estabelecer às regras gerais em matéria de licenciamento ambiental, cabendo então aos demais entes a função de especificá-las ao caso concreto, sendo vedado que a legislação dos demais entes viole os parâmetros fixados pela União. Vejamos a decisão do STF:
"Lei 1.315/2004, do Estado de Rondônia, que exige autorização prévia da Assembleia Legislativa para o licenciamento de atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetivas e potencialmente poluidoras, bem como capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental. Condicionar a aprovação de licenciamento ambiental à prévia autorização da Assembleia Legislativa implica indevida interferência do Poder Legislativo na atuação do Poder Executivo, não autorizada pelo art. 2º da Constituição. Precedente: ADI 1.505. Compete à União legislar sobre normas gerais em matéria de licenciamento ambiental (art. 24, VI, da Constituição." (ADI 3.252-MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 6-4-2005, Plenário, DJE de 24-10-2008.)
O artigo 6º, § 1º e 8º da Lei nº 6.938/1981 insere o CONAMA como ente máximo em regulamentação ambiental e impõe aos demais entes federativos o dever de observar suas disposições:
“art. 6º Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela Proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente, assim estruturados:
(...)
§ 1º Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.”
“art. 8º Compete ao CONAMA:
I – estebelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionados pelo IBAMA.”
Podemos afirmar que adotamos um modelo cooperativo entre os entes públicos, onde a regulamentação geral é tarefa da União, devendo esta regulamentação ser respeitada pelos demais entes da federação. Feitas essas considerações iniciais, passemos a abordagem dos dispositivos do presente Projeto de Lei Complementar.
O artigo 1º do PL altera apenas o artigo 10, da LC nº 0005/1994 (Código Ambiental do Estado do Amapá), acrescentando ao mesmo seis incisos, sobre os quais discorremos:
“I. As atividades agrícolas são consideradas de médio impacto ambiental.”
Com o máximo respeito, acreditamos que a norma ao estabelecer que “as atividades agrícolas são consideradas de médio impacto ambiental” retira da administração pública o poder-dever que a mesma tem para fiscalizar as atividades econômicas e graduar sua nocividade ou impacto ao meio ambiente conforme cada caso concreto.
Estabelecer por ficção jurídica que a agricultura é uma atividade de médio impacto ambiental representa uma interferência do Poder Legislativo no exercício do poder de polícia que o Poder Executivo deve exercer em matéria ambiental. Desta forma, somente no caso concreto é que se pode averiguar se a agricultura (ou qualquer outra atividade econômica) possa representar um maior ou menor impacto ao meio ambiente. O STF já se posicionou sobre a matéria nos seguintes termos:
"Art. 187 da Constituição do Estado do Espírito Santo. Relatório de Impacto Ambiental. Aprovação pela Assembleia Legislativa. Vício material. Afronta aos arts. 58, § 2º, e 225, § 1º, da Constituição do Brasil. É inconstitucional preceito da Constituição do Estado do Espírito Santo que submete o Relatório de Impacto Ambiental – RIMA – ao crivo de comissão permanente e específica da Assembleia Legislativa. A concessão de autorização para desenvolvimento de atividade potencialmente danosa ao meio ambiente consubstancia ato do poder de polícia – ato da administração pública – entenda-se ato do Poder Executivo." (ADI 1.505, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 24-11-2004, Plenário, DJ 4-3-2005.)”
Desta feita, defendemos que o inciso I da nova redação pretendida ao artigo 10 é inconstitucional.
“II – Fica dispensada, para a atividade agrosilvopastorial localizada na zona rural, a obrigação de apresentar Certidão de Anuência ou Certidão a qualquer título emitida pela União, Estado ou Município.”
Com o devido respeito, o dispositivo em questão fere o modelo pátrio em matéria de direito ambiental, pois como foi exposto logo acima, cabe a legislação federal (União) estabelecer os parâmetros gerais, sendo proibido aos demais entes dispor de forma diferente. O artigo 10 da Resolução do CONAMA 237/97 (diploma que estabelece critérios gerais para o licenciamento ambiental), estabelece no seu parágrafo primeiro a obrigatoriedade de certidão municipal acerca da regularidade da atividade para com a legislação municipal de uso e ocupação do solo, senão vejamos:
“§ 1º No procedimento de licenciamento ambiental deverá constar, obrigatoriamente, a certidão da Prefeitura Municipal, declarando que o local e o tipo de empreendimento ou atividade estão em conformidade com a legislação aplicável ao uso e ocupação do solo e, quando for o caso, a autorização para supressão de vegetação e a outorga para o uso da água, emitidas pelos órgãos competentes.”
Pelo exposto, tendo em vista que as normas estaduais devem estar em harmonia com os regramentos gerais da legislação federal, opinamos pela inconstitucionalidade do inciso II da nova redação do artigo 10.
“III – O prazo para expedição da Licença Ambiental (licença prévia, licença de instalação, licença de operação, licença ambiental única e/ou autorização ambiental) não poderá exceder a 90 (noventa) dias corridos a contar da data do pedido protocolado pelo empreen-dedor no órgão ambiental responsável.”
A nova redação do artigo 10 dada pelo inciso III no nosso ponto de vista é inconstitucional na medida em que estabelece prazo máximo inferior ao estabelecido pelo artigo 14 da Resolução do CONAMA 237/97 e ainda pelo fato de que não estabelece a possibilidade de alteração do prazo, o que viola o artigo 14 § 1º e 2º da LC 140/2011, no que pedimos vênia para transcrever os textos normativos citados:
“Art. 14 - O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de análise diferenciados para cada modalidade de licença (LP, LI e LO), em função das peculiaridades da atividade ou empreen-dimento, bem como para a formulação de exigências complementares, desde que observado o prazo máximo de 6 (seis) meses a contar do ato de protocolar o requerimento até seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o prazo será de até 12 (doze) meses.
§ 1º - A contagem do prazo previsto no caput deste artigo será suspensa durante a elaboração dos estudos ambientais complementares ou preparação de esclarecimentos pelo empreendedor.
§ 2º - Os prazos estipulados no caput poderão ser alterados, desde que justificados e com a concordância do empreendedor e do órgão ambiental competente.”
“Art. 14. Os órgãos licenciadores devem observar os prazos estabelecidos para tramitação dos processos de licenciamento.
§ 1º As exigências de complementação oriundas da análise do empreendimento ou atividade devem ser comunicadas pela autoridade licenciadora de uma única vez ao empreendedor, ressalvadas aquelas decorrentes de fatos novos.
§ 2º As exigências de complementação de informações, documentos ou estudos feitas pela autoridade licenciadora suspendem o prazo de aprovação, que continua a fluir após o seu atendimento integral pelo empreendedor.
Da leitura dos dispositivos acima podemos observar que o prazo para o licenciamento não pode ser inflexível, pois como o ato de licenciamento importa na possibilidade da administração solicitar novos documentos ou informações acerca do empreendimento, o prazo pode ser reaberto, não sendo razoável que o prazo seja fixo em 90 dias.
“IV Decorrido o prazo previsto no inciso III sem que tenha sido expedida a Licença Ambiental o requerente (empreendedor) estará apto a desenvolver as atividades requeridas, considerando-se automati-camente licenciado. Para tanto, o órgão responsável emitirá compulso-riamente a Licença Ambiental no prazo improrrogável de 03 (três) dias.”
O dispositivo acima, com o devido respeito, é inconstitucional. O sistema pátrio de licenciamento ambiental não admite a figura do licencia-mento tácito. O artigo 14 da LC nº 140/2011 impõe apenas a deflagração da competência supletiva na hipótese de extrapolamento dos prazos para licenciamento. Vejamos a norma:
“Art. 14. (...)
§ 3º O decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra, mas instaura a competência supletiva referida no art. 15”
Desta feita, caso a administração não obedeça justificadamente ao prazo para licenciamento ambiental, não há que se falar em licença presumida ou tácita, caberá então ao empreendedor buscar o licenciamento em outro órgão ambiental de outro ente da federação.
O posicionamento da Lei Complementar nº 140/2011 é consentâneo com o princípio da efetiva proteção do meio ambiente pelo Poder Público e pela sociedade, não podendo o empreendedor se valer de eventual omissão de um ente da administração para explorar atividade sem o controle ambiental do Poder Público.
“V. É direito do empreendedor, promover a suas expensas e responsabilidades às condições necessárias (transporte, alimentação, acomodação, etc.) para o Técnico Analista designado, proceder a Vistoria Técnica ao empreendimento com segurança e celeridade, o pedido para tal procedimento deverá ser feito através de ofício dirigido ao Diretor Presidente do órgão ambiental responsável.”
Com o máximo respeito, a redação do inciso se afigura inconstitucional, pois estabelece como direito do empreendedor o que nos parecer ser uma obrigação da administração pública. A norma pode gerar uma quebra de isonomia entre os empreendedores de maior capacidade financeira e os empreendedores de menor capacidade financeira.
Aqueles que tiverem condições financeiras para “agilizar” os meios para que o fiscal possa exercer sua função certamente terão prevalência de obter o licenciamento em detrimento daqueles que não tiverem.
Ademais, a redação do dispositivo afirma que se trata de um direito do empreendedor, mas ao final estabelece que a decisão caberá ao Diretor Presidente do órgão ambiental responsável. No nosso sentir, o texto cria uma atribuição para o servidor público no trâmite do processo de licenciamento, o que se vislumbra em um vício formal de iniciativa, pois cabe ao Chefe do Poder Executivo dar início ao Processo Legislativo, conforme já fora exposto inicialmente.
“VI. Para expedição da LICENÇA AMBIENTAL ÚNICA – LAU, serão exigidos unicamente os seguintes documentos: (...)”
Cabe destacar que a Licença Ambiental Única – LAU é uma nova modalidade de licenciamento ambiental que não está previsto em norma de caráter geral editada pela União.
O dispositivo também determina apenas um rol taxativo de documentos que serão exigidos do empreendedor, mas não define em qual atividade ou para qual finalidade deve ser adotada a Licença Ambiental Única – LAU.
Como o projeto de lei não revoga nenhum outro dispositivo da Lei Complementar nº 005/1994, podemos afirmar que as demais licenças previstas estão vigentes, o que se denota também pela redação do inciso III da redação nova do artigo 10 do PL. A ausência de conceituação da nova espécie de licença ambiental certamente inviabilizará a utilização do instituto, restando ser o mesmo considerado inconstitucional por ausência de compatibilidade com a legislação federal, pois restará impossível para administração pública aplicar o dispositivo em harmonia com as regras gerais expedidas pela União.
Outro aspecto importante é que no rol taxativo de documentos exigidos do empreendedor para obter a LAU, não consta o EIA (Estudo de Impacto Ambiental) e o RIMA (Relatório de Impacto Ambiental), instrumentos necessários na política de licenciamento ambiental. Nesse sentido temos a jurisprudência do STF:
“O § 3º do art. 182 da Constituição do Estado de Santa Catarina cria uma exceção à aplicação do inciso IV do § 1º do art. 225 da Carta Federal, que prevê a exigência, na forma da lei, de prévio estudo de impacto ambiental para atividades que sejam potencialmente causadoras de degradação do meio ambiente. Como ressaltei quando da apreciação da medida cautelar, a atividade de florestamento ou reflorestamento, ao contrário do que se poderia supor, não pode deixar de ser tida como eventualmente lesiva ao meio ambiente, quando, por exemplo, implique substituir determinada espécie de flora nativa, com as suas próprias especificidades, por outra, muitas vezes sem nenhuma identidade com o ecossistema local e escolhidas apenas em função de sua utilidade econômica, com ruptura, portanto, do equilíbrio e da diversidade da flora local. Dessa forma, ao excepcionar a exigência de prévio estudo de impacto ambiental nos casos de áreas florestadas ou objeto de reflorestamento, o § 3º do art. 182 da Constituição catarinense viola o previsto na CF, que determina a realização de tal estudo para a instalação de qualquer atividade potencialmente causadora de degradação ao meio ambiente. Por outro lado, é certo que, pela lógica sistemática da distribuição de competência legislativa, apenas a lei federal seria apta a excluir hipóteses à incidência do aludido preceito geral, já que se trata de matéria nitidamente inserida no campo de abrangência das normas gerais sobre conservação da natureza e proteção do meio ambiente e não de normas complementares, que são da atribuição constitucional dos Estados-membros (art. 24, VI, da CF). Não é de ser invocada, igualmente, a competência legislativa plena dos Estados-membros (art. 24, § 3º, da CF), quando menos porque não se compreende qual seja a peculiaridade local que se estaria atendendo com a edição de uma regra constitucional com tal conteúdo normativo.” (ADI 1.086, voto do Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 7-6-2001, Plenário, DJ de 10-8-2001.)”
Desta feita, opinamos, com a devida vênia, que o inciso VI da nova redação do artigo 10 do Projeto de Lei é inconstitucional.
“Parágrafo único. Para análise e expedição da Licença Ambiental Única – LAU, não será exigido pelo órgão ambiental responsável, nenhuma outra exigência que não esteja prevista nesta Lei Complementar.”
Como já fora narrado acima, o ordenamento pátrio em matéria ambiental é cooperativo e deve ser pautado pela harmonia entre os sistemas normativos, cabendo aos entes da federação respeitar os regramentos gerais emanados da União, sob pena de inconstitucionalidade.
Assim, o dispositivo transcrito ao impor que a administração pública estadual não poderá cobrar “nenhuma outra exigência que não esteja prevista nesta Lei Complementar” significa dizer que as regras do CONAMA, da Lei Complementar nº 140/2011 e da Lei 6.938/1981, não serão aplicadas no Estado do Amapá.
Ademais, o Parágrafo único acima transcrito deve ser consi-derado inconstitucional, também, por arrastamento ou atração, pois o parágrafo único é norma dependente, ou seja, estando inconstitucional a norma principal, a norma acessória deve seguir a mesma sorte. A mesma regra se aplica aos demais dispositivos (art. 2º, 3º, 4º e 5º) do presente Projeto de Lei.
São estas as razões pelas quais, veto totalmente o Projeto de Lei Complementar nº 0001/2013 – AL, de autoria do Deputado Eider Pena, que dá nova redação ao artigo 10 da Lei Complementar nº 005, de 18 de agosto de 1994, que institui o Código de Proteção ao Meio Ambiente do Estado do Amapá e dá outras providências, para o que peço acolhida de Vossa Excelência e dos demais Deputados que honram essa Assembleia Legislativa do Estado.
Palácio do Setentrião, 05 de março de 2014
