Excelentíssimo Senhor Deputado Presidente e demais membros da Assembleia Legislativa do Estado:
Tenho a elevada honra de dirigir-me a Vossa Excelência e aos demais Deputados que integram essa Casa Legislativa e comunicar que, na conformidade do disposto nos §§ 1º e 2º do Art. 107 da Constituição do Estado do Amapá, vetei parcialmente o Projeto de Lei Ordinária nº 0024/2015, de autoria do Poder Executivo Estadual, que dispõe sobre as Diretrizes Orçamentárias para o exercício financeiro 2016, e dá outras providências.
RAZÕES DO VETO:
Em resumo, o projeto, de autoria do Executivo, pretende tratar sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2016.
No Brasil, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem como a principal finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscais e da seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e as empresas públicas e autarquias. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual com as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no Plano Plurianual. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da Constituição Federal, a LDO:
A iniciativa do projeto da LDO é exclusiva do chefe do Poder Executivo, nos termos do artigo 104, parágrafo único, inciso VI da Constituição do Estado do Amapá.
Denota-se a importância de tal projeto de lei na nossa federação, dentre outras normas, na premissa de que a Constituição Federal não admite a rejeição do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, porque declara, expressamente, que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (art. 57, § 2º).
De se ressaltar que houve alterações aos artigos 165, 166 e 198 da Constituição Federal que trata das leis orçamentárias, com a inclusão de incisos e parágrafos, trazidos pela recente Emenda Constitucional nº 086 de 17 de março de 2015, nesses termos:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
....................................................
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015).
§ 12. As programações orçamentárias previstas no § 9º deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no §11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
I - até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
III - até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
IV - se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11 não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I do § 14. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 16. Os restos a pagar poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira prevista no § 11 deste artigo, até o limite de 0,6% (seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
§ 18. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015)
Assim, levando em conta as novas disposições denota-se que houve alteração do artigo 2º do projeto de lei, a fim de incluir um novo programa no Eixo Desenvolvimento Social, nesses termos.
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EIXO DESENVOLVIMENTO SOCIAL |
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Objetivo Estratégico: |
Cuidar das Pessoas com qualidade na oferta da educação, saúde e inclusão social. |
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Programas: |
1. ATENDIMENTO HUMANIZADO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES. 2. DEFESA DO CIDADÃO 3.EDUCAÇÃO PARA TODOS. 4. EDUCAÇÃO PARA O TRABALHO. 5. ASSISTÊNCIA AO EDUCANDO. 6. COOPERAÇÃO COM INSTITUIÇÕES NACIONAIS E INTERNACIONAIS PARA O DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO. 7. GESTÃO DO SUS. 8. ASSISTENCIA A SAÚDE. 9. VIGILANCIA EM SAÚDE. 10. SEGURANÇA DOS PROFISSIONAIS DA ÁREA DA SAÚDE NA AQUISIÇÃO DO FARDAMENTO “ AUXÍLIO JALECO”. 11. PROMOÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS. 12. PROTEÇÃO, RENDA E CIDADANIA SOCIAL. 13. SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL. 14. GESTÃO DO SUAS. 15. FOMENTO AS ATIVIDADES CULTURAIS. 16. FOMENTO AO ESPORTE E LAZER COMUNITÁRIO. 17. GESTÃO DA REDE DE ATENDIMENTO A MULHER. 18. GERENCIAMENTO ADMINISTRATIVO - EIXO SOCIAL. |
Nesse particular, cabe asseverar que a Lei nº 1803 de 28 de fevereiro de 2014, instituiu no âmbito do Governo do Estado o “AUXÍLIO JALECO” destinado à aquisição de fardamento a todos os profissionais da área de saúde do Estado do Amapá, e dá outras providências.
Ao que se denota trata-se de vantagem de caráter pessoal paga aos profissionais da saúde, ou seja, pagamento de pessoal, o que já está abrangido pelo orçamento da saúde, conforme prevê o artigo 9º do projeto de lei “os recursos destinados a saúde pelo Estado serão definidos em sua respectiva lei orçamentária anual e serão aplicados em ações e serviços públicos de saúde voltados para a promoção, proteção e recuperação da saúde, no mínimo 15% (quinze por cento) da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam o art. 158 e a alínea “b” do inciso I do caput e o § 3º do art. 159, todos da Constituição Federal.
Dessa maneira, não se trata de programa, conforme definição trazida pelo artigo 3º do projeto de lei: “inciso IV - Programa: instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual”.
Programas e projetos são instrumentos de planejamento e organização da Administração Pública para alcançar a realização de seus objetivos. Iniciar programas ou projetos não inclusos no orçamento significa realizar gastos sem prévio planejamento, o que seria um indício de má gestão dos recursos públicos.
De outra monta, da maneira como disposto, sem assunção de fonte para acobertar o gasto público, o programa implicará em inevitável aumento de despesa, violando, ainda, o disposto no art. 105, inciso I, da Constituição do Estado do Amapá, segundo o qual não será admitido aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Estado.
Nesse desiderato, também de se apontar violação ao artigo 175, §3º da Constituição estadual, o qual prevê que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Assim, veta-se o item 10. Segurança dos Profissionais da área da Saúde na aquisição do fardamento “auxílio jaleco”, do artigo 2º do projeto de lei, em decorrência dos vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade que o maculam, bem como pelo fato de se afigurar inconveniente e inoportuno ao interesse público.
No que tange ao art. 11 do projeto de lei, este também sofreu alteração de redação, passando a constar: Para efeito do disposto nos arts. 93, 112, inciso XIX, 125, § 1º e 145, § 2º da Constituição Estadual, ficam estipulados os seguintes limites mínimos para a elaboração das propostas orçamentárias dos Poderes Legislativo incluindo o Tribunal de Contas, e Judiciário e do Ministério Público sobre a receita orçamentária arrecadada, excluída a contribuição para fundo de manutenção de desenvolvimento do ensino básico - FUNDEB:
I - Poder Legislativo - 6,98% (seis vírgula, noventa e oito pontos percentuais);
a)- Assembleia Legislativa -5,33% (cinco vírgula, trinta e três pontos percentuais);
b)-................................................................................................
II- ...............................................................................................
III- ...............................................................................................
Denota-se que houve mudança do percentual enviado a Assembleia Legislativa pelo Poder Executivo.
Isso porque foram estipulados os seguintes percentuais pela proposta encaminhada pelo Chefe do Executivo:
I - Poder Legislativo - 6,31% (seis vírgula, trinta e um pontos percentuais);
a) Assembleia Legislativa- 4,66% (quatro vírgula, sessenta e seis pontos percentuais);
Desse modo, vários dispositivos previstos na Constituição Estadual foram violados, quais sejam:
- Artigo 104, parágrafo único, inciso VI da Constituição do Estado do Amapá, que elucida ser matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, o plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual.
- Artigo 105, inciso I, da Constituição do Estado do Amapá, segundo o qual não será admitido aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Estado.
Art. 175. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I ) o plano plurianual;
II ) as diretrizes orçamentárias anuais;
III ) os orçamentos anuais.
§ 4º A Lei de Diretrizes Orçamentária anual, compreenderá as metas e prioridades da administração pública estadual, direta e indireta, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária, estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento e estabelecerá os limites para a elaboração das propostas Orçamentárias dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público. (EC nº 14/99)
Art. 176, § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento e aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovados caso:
I) sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II) indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidem sobre:
a) dotação para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferência constitucional para os Municípios.
III ) sejam relacionados:
a) com a correção de erros ou omissões;
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
De se frisar que tais dispositivos repetem normas previstas na Carta Magna, quais sejam: artigos 2º, 61, § 1º, II, alínea “b”; 63, I; 165, I, II e III, § 2º; 166, § 3º, I e II, alíneas “a”, “b” e “c”, e § 4º da Carta da República.
Portanto, temos a violação expressa a preceitos constitucionais e princípios corolários da separação e harmonia entre os Poderes, estabelecidos no art. 2º da Constituição da República Federativa do Brasil - CRFB, e repetidos, com arrimo no princípio da simetria, no art. 1ª da Constituição do Estado do Amapá.
Além disso, destaca-se que tal mudança fere o interesse público na medida em que o Estado encontra-se em dificuldade financeira, o que por sua vez implicaria na necessidade de anulação de despesas essenciais do executivo para atender o legislativo. Em termos percentuais, modificação representa um acréscimo de 14,37% no percentual mínimo do legislativo, saindo de 4,66% para 5,33%, em um momento em que ocorre frustrações de receitas, em especial do ICMS e da incerteza inerente ao cenário macroeco-nômico nacional.
Portanto, sou compelido, então, a vetar o inciso I e alínea “a” do inciso I do artigo 11 do Projeto de lei, em decorrência dos vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade que o maculam, bem como pelo fato de se afigurar inconveniente e inoportuno ao interesse público.
Outra alteração promovida pelo Legislativo se refere à inclusão dos §§ 3º e 4º ao citado artigo 11 do projeto de lei em análise.
Os dispositivos mencionados assim rezam:
§ 3º Se a receita anual arrecadada superar a receita anual prevista, a distribuição da receita excedente entre os Poderes e o Ministério Público será feita na mesma proporção da divisão estabelecida na Lei Orçamentária Anual, sempre respeitados os limites fixados neste artigo.
§ 4º A apuração do eventual excesso de arrecadação, inclusive sua projeção até o final do exercício, ocorrerá até o último dia do mês de novembro e o crédito suplementar que tratará da distribuição entre os Poderes e o Ministério Público deverá ser aberto até o dia 10 (dez) de dezembro.
Nesse particular, denota-se que a Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, prescreve no seu artigo 9º que:
Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.
Denota-se que não há delimitação de prazos e outras normativas, com a imposição apenas de que a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas. Assim, há clara invasão de atribuições constitucionais, nos mesmos termos antes expendidos, com afronta ao disposto no artigo 104, parágrafo único, inciso VI da Constituição do Estado do Amapá e 2º da Constituição Federal.
Desse modo, veta-se os parágrafos 3º e 4º do artigo 11 do projeto de lei, em decorrência dos vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade que o maculam.
Por fim, denotou-se impropriedade legislativa com repetição de dispositivos que tratam da mesma matéria.
Os artigos 29 e 30 do projeto de lei enviado pelo Poder Executivo prescreveram que:
Art. 29. As despesas com pessoal ativo e inativo dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo e do Ministério Público observarão os percentuais estabelecidos na forma da Lei Complementar nº 101/2000.
Parágrafo único. A repartição do percentual global não poderá exceder 60% (sessenta por cento) da receita corrente líquida, como a seguir discriminados:
I - Poder Legislativo: 3% (três por cento), incluído o Tribunal de Contas do Estado;
II - Poder Judiciário: 6% (seis por cento);
III - Poder Executivo: 49% (quarenta e nove por cento);
IV - Ministério Público: 2% (dois por cento).
Art. 30. Os Poderes Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado, Judiciário, Executivo e o Ministério Público e a Defensoria Pública farão publicar no Diário Oficial do Estado, até o vigésimo dia do mês subseqüente, por Unidade Orçamentária, individualmente, a remuneração de pessoal ativo e inativo realizada no bimestre anterior.
No âmbito da Assembleia Legislativa houve modificação, com mudança de redação do artigo 30, passando a constar que:
“Art. 30. Os Poderes Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado, Executivo e Judiciário e o Ministério Público e a Defensoria Pública, farão publicar no Diário Oficial de suas respectivas gestões no sentido de reforçar as exigências da Lei Complementar 131/2009 e da Lei 12.527/2011 o acesso à informação, individualmente, a remuneração de pessoal ativo e inativo realizada no bimestre anterior.
Parágrafo único. A repartição do percentual global não poderá exceder 60% (sessenta por cento) da receita corrente líquida, como a seguir discriminados:
I - Poder Legislativo: 3% (três por cento), incluído o Tribunal de Contas do Estado;
II - Poder Judiciário: 6% (seis por cento);
III - Poder Executivo: 49% (quarenta e nove por cento)
IV - Ministério Público: 2% (dois por cento)
De outro vértice, consta no projeto alterado o artigo 31 com a mesma redação dada antes ao artigo 30, nesses termos.
Art. 31. Os Poderes Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado, Judiciário, Executivo e o Ministério Público e a Defensoria Pública farão publicar no Diário Oficial do Estado, até o vigésimo dia do mês subsequente, por Unidade Orçamentária, individualmente, a remuneração de pessoal ativo e inativo realizada no bimestre anterior.
Nesse turno, cabe asseverar que as Leis mencionadas na nova redação dada ao artigo 30 tratam do acesso a informação, nesse sentido prescreve a Lei Complementar nº 131 de 2009:
Art. 1o O art. 48 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 48. ...................................................................................
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I - incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
III - adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.” (NR)
Art. 2º A Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 48-A, 73-A, 73-B e 73-C:
“Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:
I - quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
II - quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.”
“Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar.”
Do cotejo das leis, percebe-se que com a alteração legislativa houve inclusão de dois dispositivos que tratam da mesma matéria, qual seja, divulgação da remuneração de pessoal ativo e inativo realizada no bimestre anterior.
Assim, não se mostra consentâneo a manutenção dos dois dispositivos, também em clara violação ao artigo 104, parágrafo único, inciso VI da Constituição do Estado do Amapá e 2º da Constituição Federal.
Denota-se que a Assembleia Legislativa não pode alterar projeto de lei que disponha sobre atribuições de natureza típica do Poder Executivo, afrontando, assim, o princípio da repartição dos Poderes da Federação, conforme o comando prescrito no art. 2º da Constituição Federal, c/c o art. 1º, §2ª da Constituição do Estado do Amapá.
Desse modo, veta-se o caput do artigo 30 do projeto de lei, em decorrência dos vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade que o maculam.
São estas as razões pelas quais, veto parcialmente o Projeto de Lei Ordinária nº 0024/2015, de autoria do Poder Executivo Estadual, que dispõe sobre as Diretrizes Orçamentárias para o exercício financeiro 2016, e dá outras providências.
Palácio do Setentrião, 05 de novembro de 2015
Governador