MENSAGEM Nº 032/15-GEA
Senhor Presidente:
Tenho a elevada honra de dirigir-me a Vossa Excelência e aos demais Deputados que integram essa Casa Legislativa e comunicar que, na conformidade do disposto nos §§ 1º e 2º do Art. 107 da Constituição do Estado do Amapá, vetei totalmente o Projeto de Lei nº 0112/2015-AL, de autoria do Deputado Fabrício Furlan, que altera e acrescenta dispositivos à Lei nº 1.059 de 12 de dezembro de 2006, que institui o plano de cargos, carreiras e salários dos profissionais da saúde do Estado do Amapá.
RAZÕES DO VETO:
Em resumo, o projeto, de autoria parlamentar, pretende acrescentar dispositivos legais à Lei nº 1.059 de 2006, que cuida do plano de carreira dos profissionais da saúde, a fim de criar o cargo de técnico em massoterapia, com atribuições, requisitos de ingresso, número de vagas e remuneração.
O projeto em análise, em que pese o relevante benefício que trará à sociedade, não contém diretrizes necessárias para o alcance da norma.
É de se ressaltar que a norma para alcançar o fim que se busca deve primar pelo alcance certo e determinado, a não trazer lacunas, interpretações díspares e acabar por induzir a erro o destinatário da norma.
Quanto ao projeto de lei em análise, necessário se tecer algumas considerações.
A questão primordial cinge-se a se saber se projetos de lei que disponham sobre servidor público são de iniciativa privativa do Chefe do Executivo ou se podem ser dispostas por parlamentares.
De fato, a doutrina não tem se debruçado muito sobre a questão da iniciativa privativa de leis, contudo, o Supremo Tribunal Federal vem reiteradamente se manifestando pela inconstitucionalidade de alterações de leis e das Constituições Estaduais que violam o art. 61, § 1º, inciso II, alínea c, da Constituição Federal. Pelo princípio da simetria, as Constituições Estaduais têm que fixar normas de iniciativa legislativa semelhantes às previstas na Constituição Federal, o que, inclusive, tem disposição expressa na Constituição do Estado do Amapá.
Destaca-se, a seguir, algumas decisões do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, constantes da obra do Professor ALEXANDRE DE MORAES:
“INICIATIVA PRIVATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA E REGIME JURIDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS “Significado constitucional da locução regime jurídico e iniciativa privativa do Chefe do Executivo: “STF –“A locução constitucional ‘regime jurídico dos servidores públicos” corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relações estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes. A cláusula de reserva pertinente ao poder de instauração do processo legislativo traduz postulado constitucional de observância compulsória pelos Estados membros. Incide em vício de inconstitucionalidade formal a norma legal estadual que, oriunda de iniciativa parlamentar, versa matéria sujeita a iniciativa constitucionalmente reservada ao Chefe do Poder Executivo” (STF – Pleno – Adin nº 766/RS –Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, Seção I, 27 maio 1994, p. 13.186).”
“Iniciativa privativa e regime jurídico dos servidores públicos: STF –‘Por ofensa ao art. 61, § 1º, II, a e c da CF – que atribui com exclusividade ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre regime jurídico dos servidores e aumento de sua remuneração –o Tribunal julgou precedente a ação direta ajuizada pelo Governador do Estado de Pernambuco e declarou a inconstitucionalidade formal de dispositivos da Constituição do referido Estado (inciso I, VI, XII e XVII, do § 2º, do art. 98, e do inciso IV e parágrafo único, do art. 99), que conferiam aos servidores públicos direitos como, por exemplo, estabilidade financeira e conversão de férias em licenças em dinheiro” (STF –Pleno –Adin nº 199/PE –Rel. Min. Maurício Correa, decisão: 22-4-1998. Informativo STF, nº 107, abr. 1998).”
Impossibilidade de emendas parlamentares que estendam vantagens remuneratórias ou isonomia a servidores públicos: STF – “É formalmente inconstitucional norma resultante de emenda Regina Maria Groba Bandeira. Iniciativa privativa do Presidente da República para propor leis que disponham sobre servidores públicos da União (Análise de veto parcial à Lei nº 12.764/12) parlamentar que estende a outras categorias de servidores públicos vantagem remuneratórias que o projeto de lei encaminhado pelo Executivo concedia, de forma restrita, a determinado segmento do funcionalismo’” (STF –Pleno –Adin nº 816/SC –Rel. Min. Ilmar Galvão, decisão: 22-8-1996. Informativo STF, nº 410. Nesse sentido: STF –“Norma inserida, por emenda parlamentar, em projeto de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo: configura inconstitucionalidade formal por usurpar a competência privativa do Governador do Estado, em ofensa ao princípio de independência e harmonia entre os Poderes” (STF – Pleno – Adin nº 873-1/RS – Rel. Min. Maurício Correa, Diário da Justiça, Seção I, 22, ago. 1997).
Nesse mesmo sentido: STF – É formalmente inconstitucional norma resultante de emenda parlamentar que estende a outras categorias de servidores públicos vantagem remuneratória que o projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo concedia, deforma restrita, a determinado segmento do funcionalismo” (STF – Pleno – Adin nº 774/RS – Rel. Min. Sepúlveda Pertence, decisão: 10-12-1998. Informativo STF, nº 135); STF –“Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 3º da Lei nº 9.820, de 19-1-93, promulgada pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, por ato publicado em 19-4-93: Isonomia de remuneração de servidores públicos civis estaduais. Norma inserida, por emenda parlamentar, em projeto de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo: configura inconstitucionalidade formal por usurpar a competência privativa do Governador do Estado, em ofensa ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes” (RTJ 164/851. Conferir medida cautelar: RTJ 148/701). Conferir, ainda: RTJ157/460; RTJ 148/701; RTJ 149/417;”
“Inconstitucionalidade de ato normativo que autoriza acréscimo de remuneração de servidores públicos sem a iniciativa do Poder Executivo: STF -“No caso concreto, o Supremo Tribunal Federal deferiu medida cautelar para suspender o acréscimo de remuneração de integrantes sem a iniciativa do Governo do Distrito Federal. Relevância jurídica da fundamentação do pedido, baseado no art. 61, § 1º, II a da CF” (RTJ 161/458).”“Impossibilidade de reajuste automático de servidores públicos sem iniciativa do Chefe do Executivo: STF –“Reajuste automático de vencimentos dos servidores do Estado, vinculado mensalmente ao coeficiente de crescimento nominal da arrecadação do ICMS (art. 2º da Lei nº 7.588/89) e semestralmente a indexador federal –IPC (arts. 10 e 12 da Lei nº 7.802/89). Vício de iniciativa... Inconstitucionalidade das disposições legais impugnadas porque ferem a um só tempo os seguintes preceitos da Constituição de 1988: a) iniciativa exclusiva do Governador para deflagrar o processo legislativo de lei que concede aumento de vencimentos ou aumenta a despesa (art. 61, § 1º, II, a); b) autonomia do Estado, por ficar submisso a índice de correção monetária fixado pela União (art. 25); c) proibição da vinculação de qualquer natureza para efeito de remuneração do pessoal do serviço público, ao conceder reajuste automático (art. 37, XIII); e d) proibição de vinculação da receita de impostos a despesa (art. 167, IV)” (STF –Pleno –Ação originária nº 280-0/SC –Rel. Regina Maria Groba Bandeira. Iniciativa privativa do Presidente da República para propor leis que disponham sobre servidores públicos da União (Análise de veto parcial à Lei nº 12.764/12). Acórdão Min. Maurício Corrêa, decisão: 20-9-1995).”
“Inconstitucionalidade de lei de iniciativa parlamentar que institui auxílio-alimentação para servidores públicos civis: STF –“Lei nº 10.476, de 19-8-97, do Estado de Santa Catarina, que instituiu auxílio-alimentação para os servidores públicos civis do Estado: sua inconstitucionalidade formal, dado que decorreu de projeto de origem parlamentar e implica ela aumento da remuneração dos servidores, além de dispor sobre o regime jurídico destes. CF, art. 61, § 1º, II, a e c II. –Suspensão cautelar da Lei 10.476/97, do Estado de Santa Catarina” (STF –Pleno –Adin nº 1.701/SC –Medida Cautelar –Rel. Min. Carlos Velloso, Diário da Justiça, Seção I, 12 dez. 1997, p. 65.564).” (destacamos) “Vale-transporte e iniciativa privativa do Chefe do Executivo: STF – “Deferida medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Governador do Estado de Santa Catarina para suspender a eficácia da Lei nº 10.640/98, do mesmo Estado, resultante de iniciativa parlamentar que, dando nova redação ao art. 1º da Lei catarinense nº 7.975/90, garante ao servidor público estadual o direito ao vale-transporte, independentemente da distância de seu deslocamento. Considerou-se juridicamente relevante a arguição de inconstitucionalidade formal, por ofensa ao art. 61, § 1º, II, a e c, da CF, que reservam ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de leis que tratam sobre o regime jurídico dos servidores públicos e o aumento de sua remuneração. Precedentes citados: ADInMC 1.701-SC (DJU de 12-12-97) e ADInMC 766-RS (RTJ157/460)” (STF – Pleno – Adin nº 1.909/PE – Medida liminar –Rel. Min. Carlos Velloso, decisão: 23-4-1998. Informativo STF, nº 107, abr. 1998).” (destacamos)
Na página do Supremo Tribunal Federal várias decisões no sentido da inconstitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar sobre o tema podem ser encontradas, como a decisão na ADI 700, cuja ementa transcreve-se: “Regime jurídico dos servidores públicos estaduais. Aposentadoria e vantagens financeiras. Inconstitucionalidade formal. Vício que persiste, não obstante a sanção do respectivo projeto de lei. Precedentes. Dispositivo legal oriundo de emenda parlamentar referente aos servidores públicos estaduais, sua aposentadoria e vantagens financeiras. Inconstitucionalidade formal em face do disposto no art. 61, § 1º, II,c, da Carta Federal. É firme na jurisprudência do Tribunal que a sanção do projeto de lei não convalida o defeito de iniciativa.” (ADI 700, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 23-5-2001, Plenário, DJ de 24-8-2001.)
No mesmo sentido: ADI 2.904, Rel. Min. Menezes Direito, julgamento em 15-4-2009, Plenário, DJE de 25-9-2009. Especificamente sobre a questão da jornada de trabalho de servidor público, apreciando as ADIs 1.895, 3.175 e 3.739, o Supremo Tribunal Federal entendeu que em tal matéria há reserva de iniciativa do Poder Executivo, conforme ementas a seguir transcritas:
“Processo legislativo: normas de lei de iniciativa parlamentar que cuidam de jornada de trabalho, distribuição de carga horária, lotação dos profissionais da educação e uso dos espaços físicos e recursos humanos e materiais do Estado e de seus Municípios na organização do sistema de ensino: reserva de iniciativa ao Poder Executivo dos projetos de leis que disponham sobre o regime jurídico dos servidores públicos, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (art. 61, II, § 1º, c).” (ADI 1.895, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 2-8-2007, Plenário, DJ de 6-9-2007.)”
“Servidor público. Jornada de trabalho. Enfermeiros, técnicos e auxiliares de enfermagem. Princípio da separação de poderes. Vício de iniciativa. Competência privativa do chefe do Poder Executivo.” (ADI 3.175, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 17-5-2007, Plenário, DJ de 3-8-2007.)”
“Servidor público. Jornada de trabalho. Redução da carga horária semanal. Princípio da separação de poderes. Vício de iniciativa. Competência privativa do chefe do Poder Executivo. Precedentes.” (ADI 3.739, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 17-5-2007, Plenário, DJ de 29-6-2007.)
Denota-se que quando se tratar de matéria privativa, somente o Chefe do Executivo tem iniciativa para proposição de lei.
Nesse sentido prescreve o artigo 104, parágrafo único da Constituição do Estado do Amapá:
Art. 104. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador Geral de Justiça e aos cidadãos nos casos e na forma prevista nesta Constituição.
Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre:
II - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta, autárquica e fundacional do Estado ou aumento de sua remuneração.
Ressalta-se que essa norma também é preconizada pela Constituição Federal no artigo 61, §1º, II, alíneas “b” e “c”.
Verifica-se que a Assembleia Legislativa não pode iniciar projeto de lei que disponha sobre atribuições de natureza típica do Poder Executivo, afrontando, assim, o princípio da repartição dos Poderes da Federação, conforme o comando prescrito no art. 2º da Constituição Federal c/c o art. 1º, §2ª da Constituição do Estado do Amapá.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal é categórico ao afirmar que:
ADI 3564 / PR – PARANÁ
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. LUIZ FUX
Julgamento: 13/08/2014 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
ACÓRDÃO ELETRÔNICO
DJe-174 DIVULG 08-09-2014 PUBLIC 09-09-2014
Parte(s)
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ
ADV.(A/S) : PGE-PR - SÉRGIO BOTTO DE LACERDA E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO PARANÁ
Ementa
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 109, DE 23 DE JUNHO DE 2005, DO ESTADO DO PARANÁ. ATO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. DETERMINAÇÃO DE PRAZO PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO REGRESSIVA, PELA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO, CONTRA O AGENTE PÚBLICO QUE DEU CAUSA À CONDENAÇÃO DO ESTADO, SEGUNDO DECISÃO JUDICIAL DEFINITIVA E IRREFORMÁVEL. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÕES AOS SERVIDORES DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO. REGIME JURÍDICO. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA “C”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCESSO LEGISLATIVO. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA PELOS ENTES FEDERADOS. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA ÓRGÃO PÚBLICO INTEGRANTE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. ARTIGO 61, § 1º, II, “E” C.C ART. 84, III E VI, DA CONSTITUIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO. 1. O Estado Democrático brasileiro tem como cláusula pétrea constitucional a separação e a harmonia entre os poderes, consubstanciada em princípio explícito e instrumentalizada em regras constitucionais de competência. 2. Compete ao Poder Executivo estadual a iniciativa de lei referente aos direitos e deveres dos servidores públicos (artigo 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal). 3. O texto normativo da Lei complementar estadual de n. 109/05, do Estado do Paraná, impõe obrigação funcional aos servidores da Procuradoria Estadual - sob pena de sanção diante do seu descumprimento - cuja instituição não se encarta na iniciativa parlamentar ora questionada, restando patente a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para iniciar o processo legislativo que dispõe sobre servidores públicos, como se evidencia da sistemática disposta no artigo 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal, de observância compulsória pelos entes federados. 4. A Constituição, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno, impõe a observância obrigatória de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo, de modo que o legislador estadual não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa privativa do Chefe do Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.594, Relator o Ministro EROS GRAU, DJe de 22.8.08; ADI n. 2.192, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20.6.08; ADI n. 3.167, Relator o Ministro EROS GRAU, DJ de 6.9.07; ADI n. 2.029, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 24.8.07; ADI n. 3.061, Relator o Ministro CARLOS BRITTO, DJ de 9.6.06; ADI n. 2.417, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 5.12.03; ADI n. 2.646, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 23.5.03). 5. O ato normativo hostilizado inegavelmente dispõe sobre regime jurídico dos servidores da Procuradoria Geral do Estado do Paraná, sendo certo que esta Corte igualmente já afirmou, inúmeras vezes, que a iniciativa de leis que versem sobre regime jurídico de servidores públicos é reservada ao Chefe do Poder Executivo. (Precedentes: ADI n. 1.440-MC, Relator o Ministro ILMAR GALVÃO, DJ de 1º.6.01; ADI n. 2.856-MC, Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ de 30.4.04 e ADI n. 4.154, Relator o Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJ de 26.5.10, bem como foi sustentado pelo Min. Eros Grau, à fl. 53, por ocasião do julgamento da cautelar nesta ação direta). 6. A lei paranaense exigiu para órgão público integrante do Poder Executivo estadual, a Procuradoria do Estado, função que deveria ser inaugurada por nomeação do Executivo estadual, ao qual compete propor originariamente projetos de lei que visem criação, estruturação e atribuições de Secretarias e órgãos da administração pública (artigo 61, § 1º, II, “e” c.c art. 84, II e VI, da CF). 7. O Ilustre Procurador-Geral da República, em seu parecer de fls. 102/106, defende com propriedade este posicionamento, verbis: “14. A questão pode ser vista, ainda, sob outro ângulo, de modo a corroborar a existência de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. É que o diploma legal paranaense, ao determinar que a ação regressiva deverá ser ajuizada pela Procuradoria Geral do Estado do Paraná em determinado prazo, confere atribuição a órgão público, o que, segundo a Constituição Nacional, também é matéria de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 15. Sob essa perspectiva, tem-se, no caso, ingerência da Assembleia Legislativa do Estado do Paraná em prerrogativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo estadual para a iniciativa de lei que disponha sobre atribuições dos órgãos da Administração Pública, que se extrai, pelo princípio da simetria, do art. 61, § 1º, inciso II, alínea ‘e’, da Constituição da República. 16. Com efeito, as atribuições dos órgãos da Administração pública, embora não mais constem expressamente da redação do art. 61, § 1º, inciso II, alínea ‘e’, da Lei Maior, em virtude da alteração promovida pela EC 32/2001, devem ser tratadas em lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. 17. Nesse sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual se considera `...indispensável a iniciativa do Chefe do Poder Executivo (mediante projeto de lei ou mesmo, após a EC 32/01, por meio de decreto) na elaboração de normas que de alguma forma remodelem as atribuições de órgãos pertencente à estrutura administrativa de determinada unidade da Federação` (ADI 3.254, rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 2/12/2005).” 8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 109/05, do Estado do Paraná.
Decisão
Retirado de pauta ante a aposentadoria do Senhor Ministro Eros Grau (Relator). Ausente, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Presidência do Senhor Ministro Cezar Peluso. Plenário, 04.08.2010.
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, julgou procedente a ação direta. Ausente, neste julgamento, o Ministro Dias Toffoli. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski, Vice-Presidente no exercício da Presidência. Plenário, 13.08.2014 (Grifei)
De outra via, o artigo 3º do projeto de lei dispôs que as despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta da dotação orçamentária “Remuneração e encargos sociais do Setor Saúde”, suplementadas se necessário.
Denota-se que a estipulação tal como prevista no projeto de lei implicará em inevitável aumento de gastos públicos, violando, ainda, o disposto no art. 105, inciso I, da Constituição do Estado do Amapá, segundo o qual não será admitido aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Governador do Estado.
Pelas razões expostas, conclui-se que, à luz do texto constitucional, da jurisprudência pátria e da interpretação das normas constitucionais de processo legislativo por esta Casa Legislativa, somente o Governador do Estado pode ter iniciativa legislativa para dispor sobre servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, remuneração, estabilidade, aposentadoria, sendo vedada a iniciativa parlamentar nessa matéria (inconstitucionalidade formal).
Com razão merece destaque os ensinamentos de Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira (Tutela Jurisdicional e Estado Democrático de Direito: por uma compreensão constitucionalmente adequada do mandado de injunção. Belo Horizonte: Del Rey, 1998) e de Jorge de Hage (Omissão Inconstitucional e direito subjetivo. Brasília: Brasília Jurídica, 1999), os quais elucidam que a competência legislativa é responsabilidade imposta ao legislador manifesta pela obrigação de empreender as providências essenciais reclamadas. Não basta a concretização genérica com lacunas ou corrigir defeitos identificados na legislação vigente.
O Legislativo deve exercer uma regulação hábil ao exercício de direitos que tenham alcançado o patamar constitucional, ao qual corresponde a um direito à legislação.
Apesar de ser o processo legislativo essencialmente político, a dialética que lhe é própria não legitima o desrespeito a vinculação constitucional. Não é a Constituição que se submete aos poderes constituídos, ao revés, a esses últimos competem cumprir o desígnio de garantir a sua supremacia.
Dessa ótica se conclui que legislar não é uma faculdade ou prerrogativa, posto que há limitação. As omissões legislativas inconstitucionais decorrentes da inação legítima, ainda que violação reflexa a Carta Magna são verificáveis no plano constitucional no qual se correlacionam o dever estatal a uma prestação normativa e o direito do cidadão à emissão de normas.
Então, conclui-se que a constituição dos direitos fundamentais não se faz pela estipulação de direitos subjetivos públicos aos indivíduos, sejam estes de liberdade ou de prestação (poder de ação) senão também mediante estabelecimento de deveres públicos, desde que a norma seja clara, precisa e determinada.
São estas as razões pelas quais, veto totalmente o Projeto de Lei nº 0112/2015-AL, de autoria do Deputado Fabrício Furlan, que altera e acrescenta dispositivos à Lei nº 1.059 de 12 de dezembro de 2006, que institui o plano de cargos, carreiras e salários dos profissionais da saúde do Estado do Amapá.
Palácio do Setentrião, 14 de julho de 2015